Paragraaf grondbeleid

Grondbeleid kan worden omschreven als het geheel van de wijze van toepassing van het financiële en juridische instrumentarium dat de overheid ter beschikking staat om op de gewenste plaats, tijdig en tegen aanvaardbare kosten grond c.q. ruimte beschikbaar te krijgen voor de vestiging van door die overheid gewenste functies.

Het grondbeleid bestaat uit de verschillende instrumenten die de gemeente heeft om de ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente te realiseren. Daarbij staat de grondexploitatie centraal. Het grondbeleid spreekt zich met name uit over welke rol de gemeente in de grondexploitatie wil spelen. Uitgangspunt van de grondexploitaties is onder andere de structuur- en woonvisie en het Volkshuisvestingsprogramma 2024 t/m 2028 van de gemeente. Het vigerende (afwegings)kader is de door de Raad eind 2021 vastgestelde nota Grondbeleid.

Bij nieuwe ontwikkelingen wordt bij voorkeur een facilitair (passief) grondbeleid gevoerd, met als doel het minimaliseren van risico's en een evenwichtige cashflow. In een aantal specifieke gevallen is toch sprake van actief grondbeleid. Zo zijn er vanuit Wind in de zeilen middelen beschikbaar om de ontwikkeling van de Kenniswerf verder te versterken. Deze middelen worden ingezet voor het actief verwerven van gronden ten behoeve van herontwikkeling. Hiervoor is de grondexploitatie Kenniswerf fase 5 vastgesteld. Ook de grondexploitatie voor de ontwikkeling in de Dongestraat is recent vastgesteld. Daarnaast zijn grondexploitaties in voorbereiding voor het project Stadslandgoed bij het JCV en Baskensburg West. Bij bestaande ontwikkelingen blijft een actief grondbeleid gehandhaafd, met als doel het maximaliseren van de opbrengst van ingezette ontwikkelingen.

De uitvoering van het grondbeleid valt binnen een aantal kaders zoals Organisatie en Financiën.

Raad (Kaders stellen)

• ruimtelijke kaders vaststellen (Omgevingsplan; Omgevingsvisie; Bestemmingsplan).
• beleidskaders, waaronder vaststellen Nota Grondbeleid en Nota Grondprijzen.
• P&C cyclus, waaronder vaststellen, herzien en afsluiten grondexploitaties.
• kredietverstrekking.
• enz.

College van B&W (Uitvoeren en beheren)

• grondexploitaties beheren.
• aan- en verkopen, verpachten en verhuren.
• sluiten overeenkomsten.
• enz.

Ambtelijke organisatie (Uitvoeren werkzaamheden)

• zorg dragen aan uitvoering verantwoordelijkheden college.

Faciliterend grondbeleid
In het kader van het faciliterend (passieve) grondbeleid heeft de Raad geen rol wat betreft het beschikbaar stellen van middelen, omdat er bij een extern initiatief (in principe) geen middelen nodig zijn. De Raad heeft wel een rol in het stellen van ruimtelijke kaders. Het college en de ambtelijke organisatie hebben, passend binnen de kaders van de Raad, een gelijke rol als bij actief grondbeleid. Hiervoor zijn geen middelen beschikbaar en hebben zij geen eigen uitvoeringsagenda of -proces omdat het door derden wordt gerealiseerd. Wel wordt door middel van het kostenverhaal conform de Omgevingswet de benodigde financiële middelen bij de initiatiefnemer verhaald.

De financiële kaders liggen vast binnen de financiële verordening en het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV), Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023). Onderstaand de richtlijnen en hoe we bij de gemeente Vlissingen daar uitvoering aan geven:

• Bij de start van een grondexploitatie wordt er een financieel-economisch haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd en een business case gemaakt. Als dit plan tot uitvoer wordt gebracht wordt deze, conform het Grondbeleid 2021, 2 x per jaar geactualiseerd.
• Het risicomanagement binnen de grondexploitaties is opgenomen in het organisatiebreed risicomanagement en wordt 2 x per jaar geactualiseerd. Dit is per grondexploitatie verwerkt in het scenario ‘laag’.
• Strategische aankopen, waarbij een langere periode zit tussen het moment van aankoop en het moment van ontwikkeling, worden opgenomen in de materiële vaste activa. Bij het vaststellen van een nieuwe grondexploitatie betreffende deze gronden worden deze in een grondexploitatie opgenomen.
• Tussentijdse winstneming: per grondexploitatie met een voordelige eindwaarde is berekend of er een tussentijdse winstneming gedaan moet worden.
• Indien gemeentegrond vanuit de algemene dienst wordt ingebracht in het grondbedrijf wordt die grond gewaardeerd tegen de waarde waarop de grond op de balans is opgenomen.
• Cashflow beheersing: investeringen worden pas dan gedaan als hierdoor ook zicht is op het realiseren van inkomsten, of nadat de inkomsten gerealiseerd zijn. Zo wordt het bouwrijpmaken zoveel mogelijk pas uitgevoerd als er zicht is op afname van de bouwgrond.
• Kostenverhaal: bij een particuliere ontwikkeling voert de gemeente een faciliterend (passief) grondbeleid. Hierbij gaat de gemeente over tot kostenverhaal conform de Omgevingswet.
• Grondprijs: de gemeente Vlissingen hanteert standaard grondprijzen die afhankelijk zijn van de bestemming van de grond voor een aantal categorieën. Deze worden jaarlijks vastgesteld middels een separaat raadsvoorstel. Hiervan kan afgeweken worden en kan de grondprijs residueel berekend worden, zoals dit in het Scheldekwartier gebeurt.
• Erfpacht: de gemeente Vlissingen biedt in specifieke situaties de mogelijkheid van erfpacht aan.
• Rente: de rente waarmee gerekend wordt in de grondexploitaties, wordt gebaseerd op de gemiddelde rentevoet van de lopende leningen van de gemeente. De wijze van renteberekening is gebaseerd op de voorschriften conform de BBV.
• Kosten- en opbrengstenindexering: voor een zo goed mogelijke inschatting van de toekomstige kosten en opbrengsten wordt rekening gehouden met daadwerkelijke en toekomstige indexeringen van deze kosten en opbrengsten.
• Looptijd: in de BBV is een richtlijn opgenomen voor de maximale looptijd van een grondexploitatie, deze is op 10 jaar gesteld. Indien hiervan afgeweken wordt moet dit gemotiveerd worden en moeten beheersmaatregelen genomen worden. Op dit moment zijn er geen actieve grondexploitaties die een looptijd hebben langer dan 10 jaar.
• Bovenwijkse voorzieningen: of ook wel bovenplanse voorzieningen. Dit zijn voorzieningen die niet alleen voor het betreffende plan van nut zijn maar ook voor de omgeving of de hele stad. Te denken valt aan een toegangsweg die ook de toegang naar de omliggende gebieden verbetert, de aanleg van een brug waardoor ook andere wijken een voordeel hebben. Deze voorzieningen zijn proportioneel binnen de grondexploitatie opgenomen en worden voor het overige deel gedekt vanuit de algemene begroting. Deze proportionaliteit is op basis van het nut van deze voorziening voor de grondexploitatie en het algemene nut. Op deze manier ontstaat er een betere scheiding tussen grondexploitaties en de algemene begroting. Omdat een voorziening deel uitmaakt van het betreffende plan blijft de aansturing en uitvoering van deze voorziening wel in het plan opgenomen.

Niet iedere grondexploitatie zal aan alle doelstellingen een bijdrage kunnen leveren. De grondexploitaties worden steeds getoetst op de bijdrage (of mogelijke strijdigheid) met de bovengenoemde doelstellingen. Op deze wijze zetten we grondexploitaties optimaal in ten behoeve van het bereiken van onze maatschappelijke doelstellingen.
 
Met de ontwikkeling van het Scheldekwartier en de andere grondexploitaties op uitbreidings- en inbreidingslocaties wordt aan diverse doelstellingen uit de programmabegroting een bijdrage geleverd, met name op het gebied van wonen. Ook wordt aan vele maatschappelijke doelen en ambities vanuit de Strategische Visie Vlissingen 2040 een bijdrage geleverd. Het Scheldekwartier vormt een volwaardig stadsdeel waar het aantrekkelijk wonen, werken en recreëren is. Op het gebied van wonen wordt gestuurd op het bedienen van verschillende doelgroepen. Diverse bouwplannen zijn in voorbereiding, aanbouw of opgeleverd. In diverse bouwplannen worden nul-trede woningen gerealiseerd – veelal in de vorm van duurzame appartementen – die gericht zijn op de doelgroep senioren, waarmee tevens doorstroming op de Vlissingse woningmarkt wordt bewerkstelligd. Dit is onder meer te zien in de Kop van het Dok, C-Dock en B-Lofts. Met de recente opleveringen van De Broederband en 2e fase Koperslager, alsmede de in aanbouw zijnde woningen in de Touwslagerij, Koperslagerij 3e fase en Kop Keersluis alsmede de voorgenomen realisatie van de S-Park, ZeelandToren en Aan de Singel wordt een bijdrage geleverd aan de doelstelling om een gevarieerd woningaanbod in Vlissingen, wat bijdraagt aan de balans in de woningmarkt en daarmee het sociaal-economische perspectief.
 
Met de nieuwbouw van projecten De Hofjes, Kop van het Dok, De Dempo, Touwslagerij en in aanbouw zijnde De Admiraliteit wordt een bijdrage geleverd aan het maatschappelijke doel om een deel van de verouderde sociale woningbouwvoorraad te vervangen maar ook met nieuwe duurzame sociale huurwoningen uit te breiden. Met de vervangende nieuwbouw van sociale woningen wordt een bijdrage geleverd aan het verduurzamen van de bestaande woningvoorraad. Nieuw toe te voegen woningen in de vrije sector zijn duurzaam en gasloos. Claverveld en Souburg Noord spelen in op de behoefte om, voornamelijk, grondgebonden en in een groene setting te wonen. De snelle afzet in beide projecten toont de belangstelling in dit (hogere) segment voor het groen-stedelijke wonen. Met het vergroten van het aanbod grondgebonden woningen op ruime percelen wordt bijgedragen aan de ambitie om een divers en hoogwaardig woonproduct te kunnen leveren. Ruim een derde van de op te leveren woningen is gericht op senioren (levensloopbestendig) en in beide ontwikkelingen worden vrije bouwkavels aangeboden.
 
Klimaatadaptieve gebiedsontwikkeling met aandacht voor de opgaves rondom biodiversiteit, water en droogte zijn dragers voor de openbare ruimte in Claverveld en Souburg Noord. Nieuwe vormen van ecologisch beheer worden toegepast, waarmee ook na realisatie van de woonwijken een duurzame bijdrage geleverd wordt aan de woon- en leefomgeving in de gemeente Vlissingen. Middels participatieve trajecten worden eindgebruikers betrokken bij de vorming van de openbare ruimtes, bijvoorbeeld de inrichting van de speelruimte met leerlingen van Het Kompas in Souburg-Noord en werkgroepen voor de groene ontmoetingsplekken met omwonenden in Claverveld. Met het bouwrijp opleveren van Scheldewijk is een maatschappelijke bijdrage geleverd aan het saneren van bodemverontreiniging, waarmee een aangenaam
woon- en leefklimaat gerealiseerd wordt voor nieuw bewoners en bestaande omwonenden.
 
Ook wordt door deze plannen de economische potentie vergroot en het woonklimaat verbeterd. Met het ‘aanhelen’ van de stad middels de ontwikkeling van het Scheldekwartier, worden verbindingen gemaakt of hersteld, de economische potentie vergroot en het woonklimaat verbeterd. Vanuit de grondexploitatie en uitvoering heeft en krijgt dit een plaats via diverse projecten.
 
Met de ontwikkeling van het Scheldekwartier wordt Vlissingen ‘op de kaart’ gezet en ontstaan nieuwe economische kansen. Het imago van Vlissingen bij (project)ontwikkelaars, ondernemers en aannemers kent een positieve wijziging, als gemeente van kansen en met een on-Zeeuwse ambitie. Daarnaast wordt Vlissingen nog interessanter voor een brede doelgroep toeristen hetgeen de Vlissingse economie ten goede komt. De herstelde kades langs het Dok bieden ruimte aan een veelheid aan activiteiten en voegen mede door de aanwezigheid van het industriële erfgoed een onderscheidend verblijfsgebied met stedelijke allure toe aan het Vlissings stedelijk gebied. De combinatie van stad en water, maritiem (erfgoed) karakter en aansprekende nieuwbouw nodigt uit tot gebruik en draagt bij aan ambities op het gebied van een aantrekkelijke stad om te wonen, werken en recreëren. Op het Scheldekwartier komen het verleden, heden en toekomst van Vlissingen samen. Het koesteren van het erfgoed en inpassen hiervan is binnen de Ontwikkelingsvisie Scheldekwartier een van de dragers en kwaliteit van het gebied. Met de herbestemming van de Timmerfabriek is een bijdrage geleverd aan het maatschappelijke doel om rijksmonumenten duurzaam te behouden en benutten. Met de herbestemming van de Zware Plaatwerkerij is een bijdrage geleverd aan het behouden van industrieel erfgoed, met het toevoegen van een toekomstgericht woon-zorgconcept. Met het cascoherstel en de in voorbereiding zijnde herbestemming van de Machinefabriek – met daarin onder meer cultureel cluster, sportzaal en parkeergarage - wordt een bijdrage geleverd aan het duurzaam behouden van kenmerkend maritiem industrieel erfgoed en inpassen in een hoogwaardig stedelijk gebied, waarbij de functies en uitstraling van het erfgoed elkaar versterken en dragers zijn in de identiteit van Vlissingen.

Met de ontwikkeling van de bedrijventerreinen Kenniswerf (fasen 1 t/m 5) en Souburg geeft de gemeente Vlissingen concreet invulling aan het Bedrijventerreinprogramma Walcheren 2022-2026. De genoemde terreinen bieden voor de verschillende doelgroepen bedrijven een passend en onderscheidend aanbod in verschillende prijsklassen: zichtlocaties, niet-zichtlocaties, locaties voor woon-werkcombinaties, grote en kleine kavels, watergebonden terreinen, terreinen voor bedrijven met verschillende milieucategorieën, etc. Met de ontwikkeling van de bedrijventerreinen wordt (mede) vorm en inhoud gegeven aan de economische structuurversterking, die broodnodig is in de gemeente Vlissingen. Daarnaast dragen de bedrijventerreinen bij aan doelstellingen waar het gaat om het bevorderen van werkgelegenheid, het ondernemersklimaat en de samenwerking tussen overheid, onderwijs en ondernemers (triple helix). Dit laatste punt speelt met name op de Kenniswerf een belangrijke rol. Met de beschikbare middelen uit het pakket Wind in de zeilen (vastgelegd in de grondexploitatie Kenniswerf fase 5) wordt ruimte gecreëerd voor het vestigen van nieuwe bedrijvigheid, ontwikkel-, test- en demofaciliteiten, starters, scale-ups en R&D afdelingen op de Kenniswerf.

Voor de volgende plannen is een grondexploitatie opgesteld, per plan is een korte beschrijving en het jaarplan van 2025 opgenomen:

In overleg met de toezichthouder en de inspecteur van het ministerie van BZK is eind 2015 een duurzame herziening opgesteld met een meerjarig acceptabel risicoprofiel. Hierbij is ook een externe toets uitgevoerd. Vanaf die tijd hebben de grondexploitaties 2 scenario’s, een midden en een laag scenario. Het midden scenario heeft een gemiddeld risicoprofiel, daarbij is de kans op het optreden van een niet geraamd risico ongeveer 50/50. Het laag scenario heeft een laag risicoprofiel, daarbij zijn veel mogelijke risico's opgenomen in het resultaat en is de kans op het optreden van een niet geraamd risico dus laag. Inhoudelijk en financieel wordt er gestuurd op het midden scenario. Dat betekent dat er verantwoording wordt afgelegd op dit scenario en dat de begrotingen per grondexploitatie gebaseerd zijn op de doorrekening van dit scenario.

In overleg met de toezichthouder en de inspecteur van het ministerie van BZK is in 2015 de reserve grondexploitaties afgebouwd en wordt deze ook niet verder opgebouwd zolang de algehele financiële situatie daar geen ruimte voor geeft. Dat betekent dat het resultaat van een herziening niet verrekend kan worden met deze reserve. Daarom wordt het wordt resultaat van een 1e herziening verrekend met het resultaat van de betreffende jaarrekening, het resultaat van een 2e herziening wordt verrekenend met het betreffende begrotingsresultaat.

Voor grondexploitaties met een nadelig eindresultaat wordt er een verliesvoorziening getroffen op basis van de eindwaarde scenario midden. Bij elke herziening worden eventuele aanpassingen in de eindwaarden ook in de verliesvoorziening verwerkt. Op basis van de 1e herziening 2025 bedroeg het totaal van deze voorziening € 132,1 miljoen. Op basis van deze 2e herziening 2025 wordt de voorziening aangepast naar € 134,3 miljoen. Deze verhoging is het resultaat van het totaal aan mutaties van de betreffende grondexploitaties.

Daarnaast is voor de plannen waarbij de raming van de eindwaarde in het scenario 'laag' negatief uitvalt een extra risicoreservering getroffen, ook dit is in overleg met de toezichthouder en de inspecteur van het ministerie van BZK uitgevoerd. Ook deze extra risicoreservering wordt bij elke herziening op basis van de eindwaarden in scenario 'laag' aangepast op basis van het verschil tussen het scenario 'midden' en het scenario 'laag'.

Op basis van de 1e herziening 2025 bedroeg het totaal van de extra risicoreservering € 13,1 miljoen. Op basis van deze 2e herziening 2025 blijft de totale risicoreservering gelijk.

Zie Overzicht verliesvoorziening en risicoreservering (x € 1.000) aan het eind van deze paragraaf grondbeleid.

Per plan is een risico-inventarisatie opgesteld. In deze inventarisatie zijn alle relevante risico's opgenomen inclusief eventuele beheersmaatregelen en is de (financiële) impact van deze risico's doorgerekend. Scenario 'laag' is de doorrekening van een variant van alle risico's waarin met name de impact op doorlooptijd, grondprijs en aantal te verkopen m2 is verwerkt. Waarbij gesteld is dat het resultaat van dit scenario 'laag' gelijk is aan of slechter is dan het totaal aan financiële impact van de risico-inventarisatie.
Binnen deze risico-inventarisaties is in ieder geval aandacht besteed aan een aantal belangrijke risico's:

• Kostenstijging / inflatie
• Woning- en bedrijventerreinplanning
• Stikstof
• Bodemverontreiniging (waaronder PFAS en Japanse duizendknoop)
• Netcongestie Zeeland

Kostenstijging / inflatie
Door de coronacrisis en met name de oorlog in Oekraïne hebben we de afgelopen jaren een sterke stijging gezien van de kosten en een tekort aan materialen. Dit heeft, samen met een beperkte beschikbaarheid van personeel, de planning en haalbaarheid van projecten onder druk gezet. De huidige signalen zijn dat deze kostenstijging is gestabiliseerd. Met de parameters van de kostenstijging proberen we hier zo goed mogelijk op in te spelen. In scenario laag wordt rekening gehouden met een hogere stijging van de kosten en juist een daling van de opbrengsten.

Woning- en bedrijventerreinplanning
In 2022 en begin 2023 zijn in samenwerking met de provincie Zeeland en de Walcherse buurgemeenten de woningbouwplanning tot en met 2032 herijkt. Hierbij is gebruik gemaakt van de onderzoeken en prognose door Stec. De geplande woningbouw zoals die in de Vlissingse woningbouwplanning tot en met 2032 is opgenomen is lager dan de prognose van Stec. In de voorgaande jaren zou er juist een overcapaciteit gepland zijn in de Vlissingse woningbouwplanning en is er steeds op advies van Ecorys en de accountant een extra voorziening opgenomen voor een aanvullend afzetrisico. Gezien de nieuwe prognose en woningbouwplanning is er geen reden meer om deze extra voorziening te handhaven. Deze is dan ook bij de 1e herziening 2023 vervallen. De verwachting is dat ook de plannen van Zeeland 2050 extra aanleiding zullen geven om meer woningen te realiseren.
Aan de andere kant zien we door de hogere kosten en stijgende rente de vraag naar woningen stabiliseren en vanwege de stikstofproblematiek komt de woningbouw tot vertraging. Dat kan juist weer een negatieve invloed hebben op de haalbaarheid van de woningbouwplanning. Daarom is in het scenario laag van de grondexploitaties een vertraging van het afzet tempo van de woningen doorberekend en is dit risico daarmee financieel afgedekt. 
De bedrijventerreinplanning is provinciaal afgestemd en geeft geen aanvullend risico, er is veel vraag naar bouwgrond voor bedrijven. Dit is met de Walcherse gemeenten afgestemd in het Bedrijventerreinprogramma Walcheren 2022-2026 (met een horizon tot 2034).
Hier merken we wel dat bedrijven veel tijd nodig hebben om de interesse in bouwgrond om te zetten in daadwerkelijke afname daarvan. Dit komt door de hoge bouwkosten, personeelstekorten, stikstof en andere flora- en faunavraagstukken, lastigere financiering en vooral ook de netcongestie. Ook dit risico van vertraging is in scenario laag doorberekend.

Stikstof
Bij de voorbereiding van ruimtelijke procedures wordt voor de gebruiksfase (dus voor de situatie wanneer de ontwikkeling is gerealiseerd) onderzoek uitgevoerd naar de stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden en hoe zich dit verhoudt tot de al aanwezige stikstofdepositie.
Voor woningbouwontwikkelingen binnen onze grondexploitaties blijkt, op basis van onderzoek dat tot op heden is uitgevoerd, dat op projectniveau geen toename van stikstofdepositie optreedt. Uit berekeningen moet blijken of dit ook voor nieuwe woningbouwontwikkelingen geldt. Indien de projecten niet te omvangrijk zijn en deze dus geen grote verkeersgeneratie veroorzaken, is dit binnen de huidige wetgeving wel de verwachting.
Voor bedrijfs- en andere niet woningbouwontwikkelingen zal afhankelijk van de uitkomsten van het onderzoek blijken of dit gevolgen heeft voor de vestiging van een bedrijf of andere niet zijnde woningbouwontwikkeling. Dit is sterk afhankelijk van het type bedrijf dat zich op een bedrijventerrein wil vestigen en de activiteiten van een bedrijf.

Bodemverontreiniging (waaronder PFAS en Japanse duizendknoop)
In elke risico-inventarisatie is gekeken naar mogelijke extra bodemverontreiniging die niet via eerdere bodemonderzoeken kenbaar zijn geworden, hierbij wordt ook gekeken naar PFAS-verontreiniging of het aanwezig zijn van de Japanse Duizendknoop. Daar waar dit met onderzoek is aangetoond is de raming van de grondexploitatie bijgesteld zoals in Kenniswerf fase 4.

Netcongestie Zeeland
Het hoogspanningsnet in Zeeland heeft zijn maximale capaciteit bereikt. Daardoor komen aanvragen van nieuwe en zwaardere zakelijke aansluitingen op een wachtlijst. De specifieke gevolgen zijn nog niet helemaal duidelijk, maar voor sommige bedrijven kan dit ook een aanleiding zijn om nieuwe ontwikkelingen uit te stellen waardoor de vraag naar bouwgrond achterblijft.